1. Кои договори са недействителни (нищожни или унищожаеми) е определено от закона (чл. 26-33 от Закона за задълженията и договорите); при това определено е изчерпателно, което дава основание на Върховния съд да заяви в категорична форма, че „нищожни са само договорите, които законът е обявил за такива. В необя­вените от закона случаи договорите не могат да бъдат признати за нищожни" (p. 15-80-I г.о.)¹ Същото се отна­ся и за унищожаемите договори.

С административните актове не е така. Нормативна уредба на недействителността им липсва (а, както ще видим, е ненужна, а в държавите, в които има такава частична уредба, тя е непълна и поради своята непълно­та може да се окаже дори вредна).

2. Като казваме, че изясняването на понятието за недействителност на административните актове и на ви­довете недействителност е задача на административноп­равната теория, това съвсем не означава, че понятията недействителност (нищожност и унищожаемост) са са­мо теоретични конструкции. По-горестоящите админис­тративни органи и съдилищата ежедневно отменят ос­порени пред тях унищожаеми административни актове. Съдилищата обявяват за нищожни стотици админист­ративни актове, било по повод на искане за отменянето им поради унищожаемост (р. 96-94-III г.о. ВС)², било по повод на специално искане за обявяване (прогласяване) нищожността на административния акт (р. 1613-93-Ш г.о. ВС)³. В p. 381-97-BAC например, след като отбелязва, че оспореният административен акт е издаден „при лип­са на материална компетентност", съдът добавя: „Издаде­ната от некомпетентен орган заповед е нищожна и не е породила желаните правни последици. За яснота в от­ношенията между страните следва да се прогласи нейна­та нищожност."⁴

За нищожни административни актове се говори до­ри в постановления на Пленума на Върховния съд.⁶ Тази съдебна практика допринася много за доизясняване на понятията нищожност и унищожаемост и за изгражда­не на критерия за разграничаване на нищожните и уни-щожаемите административни актове.

3. Един административен акт е недействителен, ко­гато е засегнат от някакъв порок. Според акад. П. Стай-нов порок е „липсата (нарушението)... на някое или ня­кои от специфицираните и изрично изисквани по за­кон условия за валидността на административния акт."⁷ Другояче казано, порок е неспазването, нарушаването на някое от нормативно установените условия (изисква­ния) за законосъобразност на административните акто­ве.

Що се отнася до определението, дадено от акад. П. Стайнов на понятието „порок", с него бихме могли да се съгласим, но с една уговорка: за да доведе до порок, на­рушението на законовите изисквания за валидност на административния акт трябва да е съществено.

Несъществените нарушения изобщо не се от­разяват върху валидността на административни-те актове. А нарушението е несъществено, когато не е дало и не е и могло да даде отражение върху съдържа­нието на акта, върху самото волеизявление на админис­тративния орган.

4.  Много административни актове се издават при
упражняване на т. нар. оперативна самостоятелност
(дискреционна власт). Във връзка с това се поставя въп­
росът, нарушаването на изискванията за упражняване
на оперативната самостоятелност не води ли до недейс­
твителност на административните актове? Другояче ка­
зано, нецелесъобразните актове не са ли и недей­
ствителни?

Оперативната самостоятелност е право на избор измежду няколко (най-малко две) разрешения, всяко от които е в еднаква степен законосъобразно, но в различ­на - целесъобразно. От това следва, че ако при извърш­ване на своя избор административният орган е останал в рамката на закона, неговият акт не може да бъде недействителен, макар и взетото решение да не е въз­можно най-целесъобразното. Актът може да бъде отме­нен (и то само по административен ред), но не като незаконосъобразен (недействителен), а като нецелесъ­образен (неправилен) - срв. чл. 30, ал. 1ЗАП (за повече подробности вж. глава XXI).

5.  Ще бъдат ли засегнати от някакъв порок и евен­
туално какъв административните актове, които проти­
воречат на морала (тук употребяваме понятието „мо­
рал" в общоприетия му смисъл - като една от формите
на обществено съзнание, която изпълнява функцията
на регулатор на поведението на хората във всички об­
ласти на обществения живот; като постепенно форми­
рали се общопризнати изисквания (правила за поведе­
ние), подкрепени от силата на масовия пример, навика,

При така поставения въпрос имаме предвид само тези изисквания на морала, които не са едновремен­но и изисквания на закона.

Така погледнато, нарушаването на правилата на мо­рала с един административен акт не може да съставля­ва незаконосъобразност по същество (материална неза-коносъобразност). По-скоро то ще бъде указание да се търси превратно упражняване на власт, тъй като право­то и моралът са „изградени върху единни принципи и служат на едни и същи цели".⁹

Все пак, конкретният анализ ще покаже дали се е стигнало до закононарушение - преследване на цел, раз­лична от законоустановената, или до неправилност -неуместност, обществено-политическа, социална или друга нецелесъобразност на акта.

6. В литературата по обща теория на правото и по гражданско право обявяването на недействителността се схваща като вид санкция.¹⁰

Проф. В. Таджер отбелязва, че в гражданското пра­во недействителността е тежка санкция за неправо­мерно гражданскоправно поведение".¹¹

И в административното право бихме могли да ка­жем, че в един по-общ смисъл обявяването на един ад­министративен акт за недействителен е санкция за неправомерно административноправно поведение на орга­на - автор на акта. Но веднага трябва да добавим, че за да има недействителност, необходимо, но и достатъчно е обективното несъответствие между администра­тивния акт и предписанията на закона. Не е необходи­мо и съзнание за това несъответствие у автора (или у адресатите на акта).

Субективната страна не е съвсем без значение, но на друга плоскост — когато се постави въпрос за лич­ната отговорност на един или друг служител на адми­нистрацията, участвал в една или друга степен, по един или друг начин във формирането или в изразяването на волеизявлението на административния орган.

Но това са, повтаряме, други правоотношения, въпроси, които се поставят и разрешават на друга плос­кост. Само по себе си издаването на един недействи­телен административен акт не е равнозначно нито на престъпление, нито на административно нарушение, ни­то дори на дисциплинарна простъпка.

7. Не е недействителен недовършеният акт. За недовършен акт можем да говорим тогава, когато про­цесът на натрупване на юридическите факти не е завър­шил.¹² При недовършения административен акт още ня­маме докрай оформено волеизявление на администра­тивния орган, което да породи правните последици, нор­мално присъщи на тази категория актове.

Ако обаче административният орган, вместо да до­върши производството, го обяви за приключило и прис­тъпи към изпълнителни действия, актът се опорочава става недействителен.¹³ Опорочаването идва от изразе­ното волеизявление за приключване на производството и за започване на изпълнителни действия.

Сходен с недовършения акт е актът, подлежащ на одобряване. Разликата е в това, че тук са налице две отделни волеизявления — актът, подлежащ на одобря­ване, и актът по одобрението. Докато първият акт още не е одобрен, не може да се каже, че той е недействите лен. Просто фактическият състав още не е довършен, административното производство още не е приключило.

Ако обаче органът, автор на подлежащия на одоб­ряване акт, обяви производството за приключило и прис­тъпи към изпълнителни действия, актът се опорочава. Тъй като все пак волеизявление (макар и подлежащо на одобряване) има, актът ще е унищожаем. Той би мо­гъл дори да се санира чрез последващо одобрение.

8. Недействителността може да бъде пълна или частична.

Има случаи, когато в съдебните решения се говори за частична недействителност на административните актове. Например в р. 78-73-ОСГК преценяваният пре-юдициално административен акт е сметнат от съда за частично нищожен.